图文：破壁垒 活要素 推进区域发展新政
文章来源：湖北日报 添加人：hnqyjjyj 添加时间：2012年2月29日 08:52
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编者的话
经济一体化是市场经济的本质属性。经济全球化、区域经济一体化是新时期世界经济发展的大势。以往，我们对经济全球化谈论的相对较多，对区域经济一体化谈论的相对较少，这不能不说是一种遗憾。从进一步扩大开放和科学发展的意义而言，实施区域发展新政，促进区域经济一体化，取长补短，激活要素，是新时期进一步扩大开放，实现区域合作共赢的理性选择。本版今天推出一组文章，结合现实案例，分别从财税体制、行政体制、环境保护、文化融合、市场机制等角度切入，就如何进一步加强改革创新、更好地推进区域经济一体化进行阐述，敬请读者关注。
关键在于深化财税体制改革
陈志勇
促进区域经济一体化，深化财税体制改革是关键。因为，财税体制与制度影响政府的经济行为，进而影响经济体系运行与资源配置状况。
我国上世纪八十年代至九十年代初以“财政包干”为基本特征的财政体制，一方面焕发了各级、各地方政府发展经济的积极性，为市场经济体系的确立奠定了基础；另一方面也因分配制度的非规范性和各级、各地的利益驱动，产生市场分割、重复建设、盲目建设等所谓“诸侯经济”现象，拉大了区域经济差距，降低了资源配置效率。1994年实施的“分税制”改革，其目标取向之一，就是要打破行政壁垒，在合理划分各级政府事权的基础上，规范政府间的收入分配，促进市场的一体化发展。应该说，这次改革及随后的体制调整，对于区域经济中聚集效应和扩散效应的形成发挥了重要作用，但由于“分税制”改革的历史局限性，使之带有较为强烈的维持各地既得利益的“路径依赖”特征，加之政府与市场的活动边界不清晰，税收制度尤其是地方税系不完善，政府间转移支付制度不健全等，使得各级、各地区政府间的利益矛盾甚至利益冲突并未得到有效化解，造成资源在区域间的合理流动仍存在人为的梗阻。例如，为争投资、争项目，一些地方采取越权税收减免、税收“先征后返”、低价甚至免费出让国有土地使用权等方式进行恶性竞争；更有甚者，有的地方为了短期财政利益而容忍、放纵环境破坏项目的建设和发展。
因此，为进一步疏通人流、物流、资金流的渠道，充分发挥各地的资源优势、经济优势，协调区域经济关系，促进经济一体化发展，需要通过深化财税改革来解决财政体制运行中的一些深层次矛盾和问题。
进一步完善税收体系。有效的税收制度一方面能保障政府汲取必要的收入，另一方面能为市场经济搭建公平竞争的平台，促进要素的合理流动和聚集。以此衡量，我国现行税制的主要问题，在于税负结构的不均衡，导致地方政府与经济主体行为取向的扭曲。如过度依赖商品流转税，激励了地方追求产值的冲动，贪大求洋，而忽视为中小企业和现代服务业拓展发展的空间；对房地产保有环节及环境保护领域课税的缺失，使地方过度追求土地房产交易流量以及即期的经济利益，而忽视投资环境的营造和经济与社会、人与环境的协调发展。对此，需要进一步改造税收体系，采取包括延长增值税课征链条，统一生产、流通、服务各业的税收负担，避免重复课税，并强化土地房产保有及环境领域的税收课征等措施，来优化税收环境，扭转地方政府行为短期化倾向，为要素的合理流动、产业布局的优化和经济结构的合理化创造条件。从长期看，在经济发展水平不断提高、环境税系日益健全和所得税征收规模逐步扩大的情况下，应相应降低商品流转税的征收水平，以减少税收对经济活动的扭曲。
进一步规范地方政府收入行为。地方政府应当有持续稳定的收入来源为地方性公共物品的供给提供财力支撑。适宜由地方政府尤其是市县级基层政府征集的收入主要是税基缺乏流动性（如房产税）、收入负担没有溢出效应（如使用者收费）的项目，以体现公共收入与公共服务的对应性。而目前我国地方政府特别是基层政府大量依靠流动性税基取得收入（如增值税和所得税分享以及部分营业税），地方性收费也存在多和滥的问题，尤其是大量依赖商住用途的国有土地使用权转让收入，这必然会造成区域间的利益争夺，导致资源从宏观层面看的低效甚至无效配置。因此，要在优化税制的基础上，合理划分各级政府的收入来源，重要的是使基层政府有规范稳定的收入渠道，使其精力主要集中在提供优良的公共物品和服务上。
进一步理顺“省管县”财政体制。“省管县”财政体制的推行意在简化财政层级，缓解行政区划及行政层次对经济正常运行的束缚。从近十年的实施情况看，其在化解基层财政收支矛盾、壮大县域经济、促进经济一体化发展等方面取得了一定成效。但其中由行政管理体制、行业管理体制与财政管理体制之间矛盾所造成的资源“内耗”现象也不容忽视。进一步改革的关键，还在于在厘清政府与市场的边界、合理界定市县政府职能范围的基础上，使不同层级的政府各守其位、各负其责，而不是为各自的利益相互侵蚀。从长远看，应使市县级政府具有同等的行政和财政地位。
进一步优化政府间财政转移支付制度。政府间财政转移支付作为一种资金调配的制度安排，是平衡不同层级和地方的财力，使各自具有相应公共服务能力的重要手段。良好的财政转移支付制度，也是避免一些地方政府尤其是经济相对落后的地方政府为解决自身财力不足而进行“预算外”、“制度外”扩张，肆意从经济活动领域抽取资源的重要屏障。目前我国的政府间财政转移支付在“均等化”功能（一般转移支付）和资金使用效率（专项转移支付）上均存在诸多需要解决的问题，如“均等化”水平低、地区间公共服务能力差异大，专项资金使用分散、配套要求高，等等，以致难以控制一些地方对经济领域伸出的“摄取之手”。政府间财政转移支付制度的优化，重在逐步提高一般转移支付的比重，增强资金分配的科学性和规范性，体现区域间公共服务均等化的要求；同时，整合专项资金，加强绩效考核，提高资金使用效率。
不断探索有地方特色的地区间财政利益调节方式。我国地域广阔，各地情况千差万别，就是在一省之内也存在不同的情况。因此，在促进经济一体化发展的过程中，应鼓励各地积极探索适合自身情况的财政利益调节方式。如近年来出现的由发达地区和欠发达地区双方政府通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，把“飞出地”的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”的工业园区，从而实现互利共赢的“飞地经济”模式；相邻地区间对共同的行政经济区划进行统一规划、建设和管理，共同分享财政利益的“合作共建”模式，等等，就是成效显著的探索。（作者系中南财经政法大学财税学院院长、教授、博导）
区域发展新政精彩案例
●中三角建设全面启动
2月10日，江西省省长鹿心社、湖北省省长王国生、湖南省副省长韩永文，代表三省在武汉正式签订《加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议》，标志着长江中游城市集群经过20年的构想、探索，进入到全面启动和具体实践新阶段。同日，三省旅游部门签署城市集群战略合作框架协议。24日，三省商务部门聚首武汉，共同发布了《长江中游城市集群商务发展武汉宣言》，通过建立六个“一体化”合作机制，描绘出一幅长江中游城市集群商务合作共建的新蓝图。
●浠水黄石港跨江谋共赢
2月10日，作为我省跨江联合开发首个试点浠水与黄石港区签订合作框架协议。双方约定：打破条块分割阻碍，淡化行政区划概念，联手开发浠水散花工业园与黄石港工业园。根据有关专家的设想，在投资方式上，注册成立散花联合开发投资有限公司，黄石以资金入股，浠水以土地入股，约定投资收益分配方式。
●宜昌飞地经济优化要素配置
宜昌市委、市政府以创新求突破，在全省率先开展跨区域的“飞地经济”试验，10年来，成果有目共睹，项目向沿江集中，使以城区为龙头的宜昌沿江地带成为全市经济最活跃的地区，目前工业产值已占全市的85%以上。而一些贫困山区县，通过“飞地经济”快速缩小了差距。
打破行政壁垒是前提
郝国庆
实现和促进区域经济的一体化，必须打破行政区域壁垒。
制定一体化的法规和政策。首先，需要共同制定《区域一体化协议》、《区域规划条例》等法规，将区域合作的指导方针、战略目标、重点任务、组织领导机构、各级政府的权利和义务以及监督处罚等内容以法律的形式确立下来。其次，对各地政府的政策进行清理，取消一切妨碍各种要素自由流动，妨碍区域市场一体化的政策规定。清理的重点应放在财税、土地、环保等政策上，因为这些政策是地方政府分割市场、进行恶性竞争的惯用工具。第三，加快社会政策的一体化，使各地的户籍、就业政策、住房、教育、医疗与社会保障等政策逐渐统一，营造一种区域经济发展无差异的政策环境，降低区域经济发展的成本。
建立区域合作型公共治理组织。首先，不仅需要建立行政首长联席会议制度、日常工作协调机构和办公制度等基本执行性组织，还要建立多方参与的民主协商、决策和监督机构。其次，确保各主体的平等地位和民主参与机制。鉴于传统的地方保护主义遗风，目前需要高度强调的应该是增强合作、妥协和责任意识，弱化争当龙头老大、当仁不让的风气。大家好才是真的好，最善于合作、最有公共责任心就是最好的经济一体化策略。第三，发挥中央政府在地方区域合作中的作用。
坚持一体化规划调控和公共治理。在城市圈经济一体化的初期，在坚持市场驱动主导地位的前提下，发挥政府在打破行政区划边界方面的引导、规划和协调作用必不可少。各成员政府必须转变传统自我角色，增强合作和公共意识，要根据合作公约和经济一体化要求，在总体发展战略、产业结构调整、基础设施和环保发展规划等方面进行一体化配置和宏观调控。对一些密切相关的事务实行区域性公共治理。
适度调整行政区划，直接拆除行政壁垒，使行政区域与经济区域相一致。主要对象范围是以地级市为中心的行政区域调整。主要方式有：撤县变区、区县合并、把附近县的一部分区域划给城区，或者增加市辖县数量等。其直接目标是扩大中心城市的行政区域，拓展经济发展空间，我们也可以称之为“城乡经济一体化”模式。但是，必须注意，不能把经济区域扩展与行政区域调整完全对应起来，不能主要靠调整行政区划来促进经济一体化。因为行政区域与经济区域具有不一样的属性和特点，两者不可能是始终一致的。另外，需要注意避免一些行政区划调整带来的负面效应。
建设服务型政府，变“管制型”政府为“服务型”政府。市场经济一体化的最大壁垒制造者不是社会，不是企业，不是消费者，而是地方政府及其部门。因此，消除行政壁垒的主要责任人还是政府自己。要通过行政体制改革，消除政府自利性，减少政府对市场的过多干预；尊重和强调中央政府的宏观调控权威，消减地方政府尤其是市县以下政府的宏观调控权，弱化其直接性的经济职能；消除地方政府的GDP崇拜，强化地方政府的公共服务职能，这才是最根本的经济一体化保障。
交通、通讯、旅游等方面的一体化是促进区域经济一体化的最直接的切入点。快捷、便利、低成本的一体化的交通、通讯，相互开放的低成本、高质量的旅游，教育文化的合作融合等等，这些涉及老百姓工作、生活的最直接的民生事务一体化，会极大地促进市场经济要素的流动和交往，缩小城市和地区之间的差别，拉近人们的心理距离。（作者系省委党校公共管理部副主任、副教授）
由“行政区”向“经济区”跨越
姚莉
在经济全球化背景下，城市和地区的竞争将体现在区域一体化的进程和水平上。我国的长三角、珠三角及京津冀等一批经济区活跃于经济社会舞台，正逐步摆脱行政区约束，实现“行政区”向“经济区”经济的跨越。
在区域经济一体化过程中，排斥合作的竞争和缺乏竞争的合作都不利于区域经济的健康发展，应增大合作、互动带来的正效应，减小冲突、摩擦造成的负效应，追求地方利益和区域整体利益的双赢。
因此，建立区域合作机制，致力解决跨行政区界性质的区域公共问题，加强对区域发展的协调和指导，统筹跨区域资源的开发、利用与保护，成为加快区域一体化发展的重要手段。政府应加强区域发展战略、整体规划和政策的制定，实现区域经济、社会和生态之间的和谐发展；提供区域合作发展的政策、信息等公共服务和区域道路、通讯等公共基础设施，实现区域公共服务和公共设施的统一化和网络化；健全相关法律法规，培育区域合作发展的市场机制，营造成熟、开放的市场经济环境；促进区域之间的经济交流与合作，构建富有竞争力的区域分工与协作体系；制定解决利益冲突的规范与程序，协调区域经济发展中出现的各类矛盾；尤其要加强区际政府之间的交流与合作，培育对区域经济一体化的认同，解决在区域经济一体化过程中政府各自为政、恶性竞争等各种资源浪费问题，实现地方利益和区域整体利益的双赢。当今“飞地经济”这种区域间合作的新型经济模式在各地日渐勃兴，如武汉东湖高新区和武汉经济开发区两大国家级开发区与孝感经济开发区正积极探索“园外园”模式，以加快推进武汉城市圈一体化发展。（作者系湖北省社会科学院副研究员）
文化融合助推一体化
陶维兵
区域间的文化融合，是促进区域经济一体化的催化剂和润滑剂。在社会主义核心价值体系的引领下，省际、市际、县际之间以地缘、人缘为基础，通过在语言、风俗、习惯等方面的相似性与相近性，可以有助于打破壁垒，促进经济的协调发展。
以全面启动的长江中游城市集群建设为例，“一江两湖三地亲”就是湘鄂赣开展合作的一种地域文化基础。
历史上，鄂湘赣三省地理相近、文化同源，在人文、地理上均具有极深的渊源。数千年来，湘鄂赣一直浸润在千丝万缕的文化与经济联系之中。
长期以来，长江中游城市集群所涵盖的三个省份，形成了基于三大文化因子的较强的文化亲缘性。春秋战国时期，三省全部或一部同属楚国。楚文化对两宋以后建构的湖湘文化有着重要影响。从大禹之荆州到清之湖广总督，两湖地区曾长期一体化治理，彼此联系紧密。辛亥武昌首义之成功，实基于湖南党人（黄兴、蒋翊武等）和湖北军人（吴兆麟、蔡济民、熊秉坤等）的密切合作。赣鄱文化中亦含有楚文化的因子，楚国全盛时曾纳江西于自己的版图。赣北的九江，与鄂东同属所谓的“吴头楚尾”，更是地道的荆楚文化区。
江西与两湖人口，经过长期的移民，实在难分彼此，因而具有割不断的亲情血缘。从五代始即有湖北、江西的移民陆续迁入湖南，宋元两代已成风气。明初开始，来自江西的移民开始大规模迁居两湖，以弥补元末战乱造成的人口缺口。据统计，迁入湖南的移民中，江西籍达到六成，迁入鄂东的则达到八成。如此，便有了“江西填湖广”的说法。两湖人士喜称呼江西人为“老表”，即是三地亲缘相连的最好佐证。
进入现代，以武汉、长沙、南昌为核心的同心圆，一度成为中国革命的大本营。从毛泽东、董必武到方志敏，从韶山、井冈山到大别山，从南昌起义、秋收起义到黄麻起义，从江西中央根据地、鄂豫皖根据地到湘鄂西根据地，鄂湘赣的共产党人共同在中国的“中部三角区域”，打开了中国革命胜利的闸门。
三省地域文化的亲缘性，使得长江中游城市集群的构建具有天然的文化根基。另外，湖南龙山与湖北来凤携手共谋龙凤先行区建设，浠水黄石港跨江牵手共谋发展，等等，都是在区域文化相互融合的基础上，实现经济一体化发展的成功案例。（作者系武汉市社会科学院副研究员）
建生态共享机制
严立冬
保护生态环境，协调好人与自然的关系，是推进区域经济一体化发展的基石。
摒弃传统观念束缚，从维护区域经济可持续发展整体利益出发，尊重自然，保护自然，使区域经济社会发展建立在生态良性循环的基础上，实现人与自然和谐发展、生态与经济共生发展。
正确处理经济增长与生态平衡的关系，有效解决三大矛盾：即经济增长对生态资源需求的无限性与生态资源数量和更新能力有限性的矛盾；经济增长是发展的、动态的与生态系统具有自我稳定机制的矛盾；经济活动的社会有序性与生态系统活动的自然有序性的矛盾，以实现区域内生态、经济与社会三维复合系统的健康运行与可持续发展。
必须在生态环境可接受的承载力内进行，通过对生态的有效保护来拓展生态环境的承载能力，增强生态系统的转化功能，促进区域生态系统的生态资本与现代经济协调发展，有效地解决生态需求无限性和生态供给有限性的矛盾，用新的一体化发展思维促进经济发展方式转变，以保证区域经济一体化发展的可持续性。
发展先进的生态生产力，走生态产业发展之路，研究、开发和推广新能源、新材料，广泛采用符合区域生态发展特点的污染治理技术和生态破坏恢复技术，大力推行清洁生产，坚持以生态化带动工业化，以工业化促进生态化，大力发展先进的生态生产力，推进绿色低碳经济发展。
建立与完善生态补偿新机制，使生态破坏者和污染者对自己破坏生态和污染环境造成的损失作出赔偿，使生态受益者对为此付出的努力得到必要的经济补偿，保护和恢复区域经济一体化发展过程中区域内生态系统的生态功能或生态价值。此外，要制定绿色生态财税政策与生态金融政策，对清洁生产、废物综合利用等建设项目实行贷款贴息补助，对使用清洁能源实行价格补贴等鼓励政策，为区域经济一体化发展提供机制保障与政策支持。
树立生态资本运营理念，充分发挥生态资源优势，良性运营生态资本。良好的生态就是一种发展的资本，甚至可以说是决定区域经济一体化发展后劲最重要的资本。在可持续发展视野中，生态资本其实是头等重要的资本形态。加强生态建设，增加生态资本存量，保护生态平衡，发展绿色经济，实现生态资本的良性运营，是实现区域经济一体化可持续发展的重要途径与措施。
完善生态法规，强化政策导向，通过制定生态保护型区域经济一体化发展战略和配套政策，并在严格执行国家有关生态环境与资源保护法律的同时，制定并完善地方区域性生态建设的相关法规，从而形成区域经济一体化发展的生态建设政策和法律保障、执法监督体系，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。（作者系中南财经政法大学教授、博导）